Почему смета контракта «не взлетела»?

В первую очередь хотелось бы поблагодарить авторов и всех участников реформы внедрения сметы контракта за проделанный титанический труд. В рамках существующей парадигмы ценообразования со всеми взаимосвязанными требованиями законодательства и нормативно-правовых актов они сделали все что могли. И даже больше.

Кто-то наблюдал за внедрением сметы контракта с опаской, кто-то с нетерпением ее ждал, кто-то верил в нее, как в избавление от всех бед. А те, кто был против — просто не осознавали всего замысла! Или все-таки осознавали? Так, или иначе, на сегодняшний день уже стало очевидно, что реформа не оправдала ожиданий. И сколько бы не проводили курсов и семинаров, результаты говорят сами за себя: времени на подготовку сметы контракта нужно больше, корректировать смету контракта необходимо постоянно, расчеты с подрядчиком стали менее прозрачными, а претензии контролирующих органов не уменьшились. Почему? Давайте разбираться.

Разрыв государственного регулирования на НМЦК

Одной из анонсированных задач внедрения сметы контракта в соответствии со статьей 8.3 ГрК РФ, ч. 7 статьи 110.2 44-ФЗ, а также методики составления НМЦК и сметы контракта (приказ Минстроя России № 841/пр.) являлся разрыв государственного регулирования на НМЦК. Давайте разберемся, зачем это было нужно.

Та модель, по которой мы все работали как в СССР, так и сейчас до внедрения сметы контракта предполагала единую цепь из локальных сметных расчетов, разработанных проектировщиком и получивших положительное заключение государственной экспертизы, попавших в договор и далее в формы актов приемки выполненных работ. Условно ее можно назвать расчетами или оплатой по инвесторской смете.

Самым главным плюсом оплаты по инвесторской смете можно назвать не превышение стоимости инвестора и прозрачность расчетов. Заказчик просто не имеет права торговаться, контрактоваться и рассчитываться с подрядчиком по смете, не прошедшей государственную экспертизу, поэтому всевозможные махинации с «раздутием» сметы и применением несоответствующих расценок если и реальны, то сильно осложнены.

Вторым важным плюсом оплаты по инвесторской смете можно назвать сокращение сроков конкурентных процедур. Даже когда у нас они появились, времени на их проведение дается сравнительно мало от недели до двух, в отличие от закупок за рубежом (от 30 до 52 дней). Подрядчик быстрее заключит контракт и начнет работать.

Также, одним из плюсов оплаты по инвесторской смете является то, что подрядчик может не заботиться о правильности применения расценок, объемов работ и контроле актуальности цен на материалы и оборудование ни на этапе закупок, ни при заключении контракта. Он мог выдать замечания к сметным расчетам в процессе, а заказчик должен был эти замечания учесть.

И уже в процессе строительства обе стороны имеют к инвесторской смете претензии. Подрядчик пытается увеличить цену через замену несоответствующих расценок и корректировку объемов под рабочую документацию и согласованные изменения. Заказчик же пытается порезать смету под факт, срезая неиспользуемые подрядчиком машины и механизмы и пр.

Получается, плюсы инвесторской сметы становятся также ее минусами. Споры, потеря времени и ресурсов на корректировки смет и повторное прохождение государственной экспертизы, или претензии контролирующих органов, если это не исполнить.

И государственные органы со всеми ее институтами в виде Счетной палаты, Казначейства и прокуратуры должны все это отслеживать и «бодрить» участников строительства. В течение строительства по нескольку раз запрашивается прошитая и заверенная документация. На все это уходит гигантское количество ресурсов с обеих сторон.

Зачем нужна смета контракта?

Как раз для того, чтобы нивелировать претензии участников строительства к правильности применения расценок и сократить работу контролирующих органов. Т.е., с одной стороны, сохранить все плюсы работы по инвесторской смете, избавившись от превышения стоимости по предложениям претендентов. А с другой стороны, избавиться от всех минусов, преобразовав ее в отдельный документ с обезличенными расценками, наделив смету рыночным характером. Это гениально!

Предполагалось остановить государственное регулирование на разработке НМЦК. Т.е. установили лимит строительства, а дальше заказчик с подрядчиком уже сами друг с другом в пределах этого лимита корректируют, согласовывают и утверждают сметные расчеты. Но также и отвечают за это.

Укрупнение расценок в комплексы также должно позволить полностью убрать претензии участников строительства друг к другу. Например, в смете заложена разработка грунта 100 м³, из которых 95 м³ — механизированным способом и 5 м³ — вручную. По идее заказчика не должно волновать, как он разработает эти 100 м³. Цена определена и все. Однако до этого многие заказчики были вынуждены требовать с подрядчика подтверждение выполнения работ с указанием объемов по единичным расценкам, а подрядчик на исполнительных схемах часто должен был указывать каким способом он это выполнял. И не дай Бог он прокопал вручную меньше, чем заложено сметой! Такой подход подтверждается статьей 710 ГК РФ «Экономия подрядчика» и просто отбивает желание последнего использовать какие-то новые технологии, или отличные от сметы передовые машины и механизмы. Делай так и тем, что заложено сметой — иначе можешь просто не забрать свои деньги.

И хотя ранее в п.2.2 н МДС 81-35.2004, п.4.2 МДС 81-36.2004, и сейчас в п.6 приказа № 577/пр. и п.3.8 приказа Минстроя России № 519/пр. указано, что «сметные нормативы разрабатываются на основе принципа усреднения с минимизацией расхода всех необходимых ресурсов, следует учитывать, что нормативы в сторону их уменьшения не корректируются», а также единичные расценки ФЕР корректировке не подлежат, в том числе если не совпадает применяемая подрядчиком технология производства работ с указанной в расценках. Проблема контроля фактически выполненных работ по сметным расценкам, как была, так и остается. И это болото отнимает огромный ресурс квалифицированных инженерно-технических работников.

Многие вообще предлагают менять расценки под имеющийся парк техники подрядчика в соответствии с ППР и другими данными, что в принципе является возвратом к плановой системе экономики. Все эти вещи в рынке теряют смысл. Хотите их вернуть? — Отменяйте конкуренцию и проектируйте в сроки, указанные в СНиПах с передачей рабочей документации за полгода до начала стройки для выдачи и устранения замечаний от заранее известного подрядчика.

Таким образом применение сметы контракта должно позволить осуществлять приемку собственно котлована из 100 м³, а не множества единичных расценок, которые с фактом никогда не совпадут, а качество работ при этом не ухудшается. Это должно облегчить и ускорить процесс расчетов оплаты и сократить участие в процессе приемки дефицитных специалистов-сметчиков. Но нужно потратить время на разработку. Как говорится, лучше день потерять — потом за пять минуть долететь!

Разрыв цены с торговыми наименованиями

Хоть это никак не оговаривалось, но еще одним плюсом внедрения сметы контракта мог бы стать разрыв цены с торговыми наименованиями материалов и оборудования. Необходимо уточнить, что торговые наименования (товарные знаки, или марки) материалов, не являющиеся оборудованием, имеют в основном только изделия. Поэтому и к материалам, и к оборудованию в этом плане используется термин «изделие». Согласно требованиям ч.1 статьи 33 44-ФЗ в описании объекта закупки, а это значит и в проектной документации, запрещено включать в закупки товарные знаки, а если они и указаны, то необходимо их рассматривать как «эквивалент». Т.е. государство таким образом борется с монополией заказчика или проектировщика на указание конкретных товарных знаков изделий. Это делается для того, чтобы не ограничивать поставщиков и дать им возможность участвовать в поставках товаров для строительства в соответствии с заданными техническими характеристиками. Поэтому, упор делается именно на технические характеристики. Но у нас эта норма не работает! Торговые наименования указаны не только в проектной документации, но и в сметных расчетах, и в конъюнктурном анализе с «прайсами» (коммерческими предложениями). Любой проверяющий обязан смотреть также и в эти данные. Логика проверяющих, следующая: а вдруг фактическая цена на предлагаемый эквивалент дешевле, чем заложено в смете? Все это проходит государственную экспертизу и, если что не так, можно с легкостью перевести стрелки туда. С другой стороны, если что-то меняется, соответственно, нужно заново требовать и проверять коммерческие предложения, конъюнктурный анализ и обоснование изменения на «с улучшенными характеристиками». Иначе претензии соответствующих структур будут уже к тебе.

С другой стороны, условия ч.7 статьи 95 44-ФЗ ставит запрет на использование эквивалентов, соответствующих техническим характеристикам. Только с улучшением технических характеристик. Т.е. две статьи закона явно противоречат друг-другу. Не может материал быть эквивалентом, если его технические характеристики меняются, как в лучшую, так и в худшую сторону.

Здесь необходимо отметить, что почему-то в закупках не монтируемого оборудования или мебели для строительства практика проходит именно так как надо: выигравший закупку может поставить оборудование в соответствии с техническими характеристиками, указанными в техническом задании, которые взяты из КТРУ. А заказчик обязан принять это вне зависимости какое торговое наименование было изначально указано и в проекте, и в техническом задании. ФАС за этим четко следит. Но в стройке — все почему-то перевернуто с ног на голову и конкуренция в этой части не работает.

Так, или иначе, ограничение конкуренции завязано на отечественную модель проектирования, где рабочую документацию разрабатывает проектировщик, устанавливая торговые наименования изделий и не давая выбора подрядчику, который в процессе строительства либо каждый раз должен останавливать работы, чтобы согласовать замены, либо просто о них умалчивать. Все — по проекту!

Почему смета контракта не справилась с задачами?

Во-первых, чтобы сделать рабочую смету контракта, ее нужно сделать на основании сметных расчетов, соответствующих рабочей документации. К сожалению, такое бывает только в учебниках. Получается, взял сметчик локальные сметные расчеты и перед тем, как начать делать смету контракта должен сравнить ее с рабочей документацией. Увидел несоответствия — дал замечания проектировщику, тот должен все откорректировать и повторно зайти на государственную экспертизу, потеряв два месяца. А лимиты горят, откладывать нельзя, подрядчик уже вышел с подготовительными работами без контракта под честное слово. Поэтому технический заказчик разрабатывает смету контракта только на основе локальных сметных расчетов, иначе все коллизии в объемах, по составу работ и наименованиям материалов просто не дадут ему подготовить смету контракта.

Во-вторых, полноценного разрыва государственного регулирования не случилось. Любой проверяющий через ведомость конструктивных элементов сможет проследить позиции от сметы контракта до единичных расценок локальных сметных расчетов. И будет проверять так же, как и раньше, с контролем цен с торговыми наименованиями, проверять фактически использованные механизмы и прочее.

В-третьих, смету контракта может разработать только профессиональный технический заказчик. И пока у нас не появился нормативно-правовой акт, который бы закреплял этот факт как правило, смету контракта директорам школ, детских садов, главврачей больниц, которым вменили функцию заказчика на строительстве или реконструкции, будет помогать готовить подрядчик. Часто с нарушениями, без ведомости конструктивных элементов. Со всеми вытекающими.

В-четвертых, расчеты стали менее прозрачными. В комплексе могут сидеть расценки с объемами, которых подрядчик фактически не выполнял. Заказчик может согласовать замену материала, наименование которого в смете контракта может не быть. А так как смету контракта разрабатывает заказчик, то нанятый представитель строительного контроля может и не видеть ведомость конструктивных элементов и далее подписать объемы. Кто в таком случае будет виновен — будет разбираться суд. Пока по этому вопросу правоприменительной практики мало.

В-пятых, и для разработки сметы контракта и для ее бесконечных корректировок с разукрупнением и изменением под откорректированные локальные сметные расчеты необходимо время. Время дефицитных специалистов сметчиков. И этого времени уходит много больше, чем если бы сметчик работал как раньше по локальным сметным расчетам.

Получается, что и время, сэкономленное на конкурентной процедуре, съедается сроками, необходимыми для разработки сметы контракта. Т.е. теряешь даже не условный день, а месяц. А потом теряешь еще и еще. Это время дефицитных специалистов-сметчиков! Зачем тогда она вообще нужна, если по «локалкам» — быстрее и прозрачнее?

И тут назревает резонный вопрос: а что тогда делать? Можно для начала изучить даже не передовой зарубежный опыт, а обычную практику, обкатанную не один десяток лет. Давайте разбираться, как обстоят дела у наших зарубежных коллег.

Нормирование, усреднение и премия за риск

Чтобы не лазить друг к другу в расценки и не заниматься бесконечными проверками с доказываниями фактических расходов нужно понять суть нормирования. А суть любого нормирования — в усреднении. Без норм любой контроль занимал бы несоизмеримо больше ресурсов, чем это требуется. Другими словами, не должны затраты на проверки быть сопоставимы затратам на выполнение этих работ. Не обосновано, не целесообразно и экономически не выгодно.

Это заложено всеми нормами численности ИТР по отношению к рабочим и нормами накладных расходов, из которых ИТР питаются. Поэтому только в сказке один солдат прокормил двух генералов. В жизни, и на стройке, чтобы собственник заплатил зарплату одному ИТР он должен иметь не менее десяти рабочих, а то и все двадцать. Это такой неписанный закон.

Также, никто в большинстве не проверяет фактические отходы, они принимаются к списанию по нормам. Конечно, в некоторых местах огарки электродов от безделья считают. Но в целом — нормы — это благо.

Так вот, нормирование с усреднением нужно для того, чтобы часть проблем и рисков кто-то на себя брал. Заказчика не должно волновать, сколько подрядчик потратил трудовых, технических и других ресурсов для устройства фундамента, если, конечно, это не контракт на возмещение затрат, он же, так называемый Open book, или Cost-plus fee. Может подрядчик несколько раз его переделал, или наоборот, его рабочие пили неделю, а потом за день все сделали. Ему важен результат, а как это сделает подрядчик — его проблемы и его риски.

В чем проблема базисно-индексного метода? Некоторые ресурсы дорожают или дешевеют быстрее других, в результате мы до 2020 года на юге имели среднюю расчетную заработную плату примерно 16 тысяч рублей, а стоимость арматуры — в два раза выше от рыночной. Конечно, из-за таких перекосов подрядчик должен как-то перераспределять ресурс при планировании расходов, но в целом — цена хоть и была занижена, но как-то усредненно отражала затраты подрядчика. Предположим, вы подрядчик, понимаете это и готовы браться за работу. Затем появляется тот, кто желает срезать цену арматуры под факт, рыночную стоимость... И ресурсно-индексный метод видится здесь неким спасением. Но если все-таки принять принцип усреднения, в том числе и для базисно-индексного метода и рассматривать стоимость строительства в целом, а не по каждому элементу, т.е. не заниматься корректировкой расценок под факт затрат, то окажется, что с этим также можно работать.

Поэтому, к усреднению необходимо относиться как к очень полезному принципу нормирования, который можно наблюдать на каждом из этапов ценообразования. Усреднение в рыночных отношениях завязано на премию за риск, и в рыночных отношениях цена не должна меняться ни в единичных расценках, ни в паушальной сумме, ни при использовании эквивалентов материалов.

Но в любом случае, если рыночная зарплата рабочего 100 тысяч рублей в месяц, а сметными нормами заложено 50, когда тебе предлагают лишь уменьшить НМЦК — это не рынок.

А как и чем осуществляется разрыв государственного регулирования у зарубежных коллег?

Во-первых, в странах с развитой рыночной экономикой вообще нет государственного регулирования единичных расценок. Можно сказать работают по аналогам наших ГЭСН, сами закладывая стоимость ресурсов. И на этом можно было закончить. Но давайте все-таки разберемся в каких случаях используется аналог сметы контракта и ее разновидности.

Если строительство осуществляется классическим способом — проектирование-конкурс-строительство (Design-Bid-Build – DBB), когда конкурентные процедуры осуществляются на основании проектной документации, то от инвесторской сметы остается лишь ведомость объемов работ, в которую претенденты проставляют свои цены. Аналог сметы контракта называется ведомость расценок (Bill of quantities – BOQ, BQ), конкурсный график (Bid Schedule), график стоимости (Schedule of values – SOV), график ставок (Schedule of rates), график цены (Schedule of price), график оплат (Schedule of payments).

Такой контракт будет называться Unit Price (цена за единицу, единичная стоимость, или единичная расценка).

Если нужно заключить контракт на проектирование плюс строительство, так называемый способ проектируй-строй (Design-Build – DB), то аналог сметы контракта будет называться разбивка цены (Cost breakdown), или постатейная разбивка оговоренной цены (Breakdown of lumpsum items).

Такой контракт обычно называется EPC-контракт и как правило заключается с паушальной суммой Stipulated (lump) Sum (контракт с паушальной или оговоренной суммой).

Если нужно заключить контракт, когда нет проектной документации, либо она есть, но объемы могут значительно измениться, то может заключиться Cost-reimbursement contract (контракт на возмещение затрат), который также может называться Cost-Plus Fee (затраты-плюс вознаграждение), или Open book (открытая бухгалтерия). Здесь вообще не будет никакого контрактного документа с обозначенными объемами. Риски волатильности ресурсов и изменений объемов работ берет на себя заказчик.

Также есть гибриды контрактов, в которые входит и единичные расценки, и паушальные суммы, а на часть неучтенных расценками работ может быть закреплено условие оплаты по фактическим затратам.

Два первых типа контракта с фиксированными единичными расценками или с фиксированной общей суммой (Fixed price), отличаются уровнем усреднения. В первом случае — усреднение осуществляется единичными расценками, а во втором — стоимостью всего объекта. По сути, контракты с фиксированной ценой противоположны контракту на возмещение затрат и принципиально разнятся по способу определения цены и по способу оплаты исходя из того, кто на себя принял риски волатильности ресурсов — подрядчик, или заказчик.

Дальше для контрактов с фиксированной ценой все очень просто: есть инвесторская смета и есть смета подрядчика, или смета предложения претендента, или коммерческая смета. И между ними — разрыв, который не государственное регулирование останавливает, а отделяет расчеты от инвесторской сметы. Для контрактов с паушальной суммой общая цена разбивается на части уже после его заключения.

Что дает такая модель:

• Не может подрядчик предъявить претензии к правильности применения расценок, если он сам давал эти цены.
• Не может заказчик предъявить претензии к фактическим затратам подрядчика, если это не его цены.
• Выявилась ошибка в проекте с увеличением объемов — заказчик платит за этот объем и часть затрат перекладывает на проектировщика.
• Не нужна необходимость сравнивать технологию производства, указанную в смете с фактически примененной подрядчиком.
• Невозможно считать фактические расходы подрядчика. Да и зачем?

Т.е. решаются те же задачи, которые были у сметы контракта, но гораздо эффективнее. Усреднение может сработать в обе стороны – в убытки подрядчика, либо в прибыль (премию за риск). В этом есть логика рыночных отношений и, можно даже сказать, справедливость. Сократил затраты и снизил себестоимость — молодец — плати налог с прибыли. Вышел за рамки своего же бюджета — пеняй на себя, сам рассчитывал цену. С прибылью, или с ее отсутствием и соответственно с налогами должна разбираться налоговая инспекция.

Почему нельзя отдать подрядчику часть комплекса?

Минусом укрупнения позиций единичных расценок в комплексы в смете контракта является невозможность оплаты части комплекса, что увеличивает долю незавершенного производства. Почему нельзя платить часть комплекса? При прекращении работ и расторжению контракта остаток сметной стоимости придется рассчитать назад по локальным сметным расчетам с единичными расценками. Если вы отдадите часть комплекса, не основанного на расчете по локальной смете, то вы не сможете затем подбить остатки по локальному сметному расчету. При этом, если вы будете постоянно высчитывать цену части комплекса по части расценок из локального сметного расчета, то смысл сметы контракта пропадает. Здесь просто не будет основных ее плюсов в скорости и сокращении трудоемкости.

При контракте с паушальной суммой нет никакой поэлементной дифференциации как по единичным расценкам, соответственно нет никакой прямой связи с затратами подрядчика. Соответственно появляется возможность оплаты по проценту готовности (Percentage of Completion Method — PCM), т.е. части комплекса, того, чего у нас на данный момент делать нельзя. Вся стоимость строительства с отдельно выделенной стоимостью оборудования, в процессе оплачивается подрядчику приблизительными частями, естественно, с процентом уменьшения на риск переплаты.

А что делать, если подрядчик по каким-то причинам не достроит объект и придется с ним расторгаться и заключаться с другим? Так как размер запасов непредвиденных расходов сильно отличаются от наших, капиталисты за рубежом также же как в начале, после пересчета могут покрыть разницу между инвесторской сметой и ценой предложения претендентов.

Почему мы не можем также использовать инвесторскую смету, смету предложения и аукцион первой цены?

Самое печальное — все это у нас уже было, вернее начиналось. Аналогичные условия по сокрытию инвесторской цены, подачи претендентами альтернативных предложений, а также использования аукциона первой цены с расчетами по коммерческим сметам подрядчика были с 1993 до 2004 год согласно распоряжению Госкомимущества РФ № 660-р/18-7, п.2 письма Госстроя России № БЕ-19-21/12, п.2.2 письма Госстроя России № 12-349, а также п.5.1 МДС 81-1.99. И обязательства заказчика по оплате в установленном размере, а не по фактическим затратам были согласно писем Минэкономразвития РФ № 13613-АП/Д05 и ФАС № ИА/27690. И резервы непредвиденных расходов включались в твердую цену согласно п.3.5.9.1 письма № 12-349. Это уже было, но решили искать другой, только свой путь, отличный от мировой практики рыночных отношений.

Конечно, мы не могли торговаться в классическом виде. В том числе по причине отсутствия нормальных размеров запасов непредвиденных расходов. Торги должны были просто отменяться, потому что претенденты давали свои цены, превышающие инвесторскую смету, а имевшиеся крохи непредвиденных расходов просто не в состоянии покрыть эту разницу.

Выводы

Так почему смета контракта не «взлетела»? Существующая модель ценообразования с ее нерыночными инструментами в рыночных условиях зашла в свой логический тупик. И смета контракта вместе с ресурсно-индексным методом здесь мало чем могут помочь. А что тогда здесь может помочь? Чтобы понять это, давайте просто перечислим, чего мы не сделали с приходом рынка, хотя могли бы (не считая ресурсно-индексного метода):

• Мы внедряем правила осуществления закупок, условия которых противоречат друг-другу, мировой практике и вообще здравому смыслу.
• Мы не даем подрядчикам рассчитывать свои цены в строительстве при том, что никаких тарифных ставок зарплат рабочих давно нет, а стоимость материалов также определяется рынком.
• Мы не делим способы определения цен и расчетов в контрактах на фиксированную цену и на возмещение фактических затрат, проверяя факт затрат по утвержденным единичным расценкам.
• Мы используем жесткую приемку в течение строительства и не можем свободно корректировать документацию на оплату до финальной приемки.
• Мы используем «английский обратный аукцион» по сути, на тарифных сметных ценах (ФЕР), т.е. снижаем минимальную цену еще ниже. В то время как мировая практика закупок предполагает выбор минимальной цены из поданных рыночных, т.е. используется аукцион с запечатанными ставками (аукцион первой цены).
• Мы смешиваем твердую (фиксированную) и приблизительную цену контракта, корректируя утвержденные расценки под факт затрат.
• Мы не отдаем разработку рабочей документации подрядчику, тем самым, не позволяя нормально работать принципам конкуренции с определением торговых наименований материалов под заданные технические характеристики.
• Мы не продлеваем работу проектировщика до конца строительства и довольствуемся ограниченным функционалом авторского надзора.
• Мы не увеличиваем резервы непредвиденных расходов, в том числе на стадии определения предельной стоимости строительства в соответствии со стадиями инвестиционного цикла и точности разных способов расчетов.
• Мы не устанавливаем минимальные часовые ставки рабочим, не развиваем профсоюзы. Берём уровень расчётной зарплаты из данных, основанных на серой зарплате.
• Мы не даем подрядчику премию за риск и вообще не распределяем риски справедливо между заказчиком и подрядчиком.
• Мы не внедряем паушальную сумму и расчеты по проценту готовности.
• Мы пока не включаем в сводный сметный расчет затраты на технического заказчика и инженеров-консультантов.
• Мы не заводим страхование ответственности.
• Мы не принимаем аналога закона «О ложных исках», позволяющего жестко пресекать приписки подрядчика.

Мы упорно отказываемся принимать рыночные инструменты проектирования, ценообразования, закупок и строительства, по сути, работая по устарелым в большинстве догматическим моделям, рассчитанным на работу в плановой системе экономики. И все это лишь с одной целью — снизить стоимость строительства и ограничить ее рост.

В результате стоимость становится несправедливой для подрядчика и по итогу на государственном заказе нормально работать могут только дорожники, с гигантскими объемами повторяющихся работ, своими инертными и заводами по производству материалов. Ну и с хорошим лоббированием.

Александр Васильев. Специально для Телеграм-канала «Просто о сметах»

Есть что дополнить, прокомментировать, сказать? Пишите: smety@all-smety.ru!