Что не так с приемкой работ в строительстве?

Или как существующая модель оплаты защищает жуликов и снижает качество работ

Ошибки или злонамеренные приписки в документации о приемке выполненных работ могут привести к последствиям в виде административного, или уголовного наказания.

В первую очередь необходимо понимать, что термин «приемки» воспринимается судами именно в контексте ГК РФ и одновременно относится сразу к нескольким разным процедурам, разнесенным по стадиям строительства.

Кроме того, согласно ч.3 статьи 7 184-ФЗ, а также ч.4 статьи 38 384-ФЗ на каждом из этапов строительства проводится оценка соответствия. По сути, это многоуровневый строительный контроль с выдачей замечаний и приемкой после их устранения.

Приемка как освидетельствование

В первую очередь приемка заказчиком работ, выполненных подрядчиком, регулируется статьями 720 и 748 ГК РФ.

Согласно п.102 ГОСТ 16504-81: «приемочный контроль – контроль продукции, по результатам которого принимается решение о ее пригодности к поставкам и (или) использованию».

Также данная процедура имеет название совместного контрольного мероприятия согласно ПП РФ №468, а также освидетельствования согласно ГрК РФ, а также остальным нормативно-правовым актам и стандартам по строительному контролю и исполнительной документации. Стандарт добровольного применения СП 48.13330.2019 ставит равенство между термином приемки и освидетельствования.

Оформляется освидетельствование или совместное контрольное мероприятие актом освидетельствования скрытых работ РД-11-02-2006 и другими формами исполнительной документации. Это самая массовая процедура, которая чаще всего проводится с нарушениями.

Согласно всем нормам законодательства и стандартов подрядчик обязан проводить строительный контроль и вести соответствующую документацию. И как бы не хотелось строительный контроль полностью отдать в функционал технического заказчика, львиную долю, предшествующую освидетельствованию — входной и операционный контроль выполнить может только подрядчик. Иначе бы нормы численности на строительный контроль заказчика необходимо было увеличивать в несколько раз.

По факту же подрядчик часто фальсифицирует исполнительную документацию и в части качества, и в части объемов выполненных работ, с целью склонить представителя строительного контроля заказчика к подписи в формах на оплату. Часто, из-за необходимости освоения бюджетных средств подрядчику удается подписать документы на оплату вообще без исполнительной документации. В таком случае заказчик становится заложником ситуации и, либо вынужден подписать любую исполнительную, которую ему подсунет подрядчик, либо остаться вообще без нее. В некоторых случаях заказчику приходится даже оформлять документацию самому.

Приемка с оплатой

Строительство является одним из самых трудоемких и длительных процессов. Поэтому ждать окончания всего объекта никто не может, а платить подрядчику за выполненные работы необходимо периодически, подпитывая оборотные средства.

Приемка с оплатой регулируется в первую очередь статьей 720 ГК РФ, а также статьей 94 44-ФЗ на государственном заказе и типовыми условиями контрактов согласно приказу Минстроя России №9/пр.

Оформляется актом приемки выполненных работ по форме КС-2, или другими формами согласно заключенному контракту. Необходимо отметить, что в самом названии формы КС-2 и в условиях 44-ФЗ, а также в типовых условиях контрактов приказа Минстроя России №9/пр. зашито условие приемки в части оплаты.

Таким образом платежи за выполненные работы жестко связаны с приемкой результатов работы в связи с особенностями бухгалтерского учета. Поэтому сторнирование — отмена операций проходит так тяжело и неохотно.

Оплата должна базироваться на предыдущей стадии — проведенному строительному контролю.

Приемка выполненного этапа работ и законченного строительством объекта.

Сдача и приемка работ (законченного строительством объекта) регулируется в первую очередь статьей 753 ГК РФ. Также согласно статье 705 ГК РФ риск случайной гибели или повреждения результатов работ до их приемки заказчиком лежит на подрядчике.

Кроме того, согласно п. 3.1 СП 68.13330.2017 существует и приемка в эксплуатацию с выполнением ряда этапов и процедур документального подтверждения готовности законченного строительством объекта к эксплуатации, завершением которых является получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Данная стадия приемки оформлялась раньше актами по форме КС-11 или КС-14. На данный момент стандарт добровольного применения СП 68.13330.2017 отражает требования законодательства и содержит все основные формы документации по сдаче.

Так как сами статьи 720 и 753 ГК РФ прямо не определяют принадлежность к той или иной стадии, разницу между видами приемки сложно уловить. В связи с тем, что термин приемки означает сразу несколько разных процессов, а также с применением во всех этих процессах документов с универсальным названием «акт» возникает множество недопониманий, споров и ошибок как в части строительного контроля, так и в части оплаты за выполненные работы.

Ошибки приемки по качеству и количеству, приписки

Согласно п.28 статьи 2 384-ФЗ: «характеристики безопасности здания или сооружения — количественные и качественные показатели свойств строительных конструкций, основания, материалов, элементов сетей инженерно-технического обеспечения и систем инженерно-технического обеспечения, посредством соблюдения которых обеспечивается соответствие здания или сооружения требованиям безопасности».

Возможно, количественная характеристика попала в 384-ФЗ из похожего определения ГОСТ 16504-81 п.82, где: «контроль качества продукции — контроль количественных и (или) качественных характеристик свойств продукции».

Так, или иначе, контроль качества и безопасности можно связать с приемкой по количеству с подписанием форм КС-2. Поэтому многие заказчики перестраховывают себя, требуя от подрядчика указание объемов работ в исполнительной документации, даже там, где это прямо не предусмотрено формами (правилами ведения, подстрочниками или указаниями граф), при этом затягивая разрешение последующих работ из-за споров там, где их не должно было быть.

Ошибки могут быть и не специальными, а механическими. Также для того, чтобы снизить риски таких ошибок технический заказчик или представитель строительного контроля заказчика вынужден привлекать к проверке форм КС-2 дефицитных специалистов сметчиков, даже с принятием сметы контракта согласно статье 8.3 190-ФЗ, ч. 7 ст. 110.2 44-ФЗ, а также методики составления НМЦК и сметы контракта (Приказ Минстроя России № 841/пр.). На практике просто невозможно в процессе строительства подписать документы на оплату без ошибок.

Подрядчик может подать на оплату объемы с несоответствующим качеством, с отклонениями от проекта, с приписками. Представитель строительного контроля заказчика может не уследить и подписать эти объемы. В любом случае, если заказчик подписал формы КС-2 и КС-3 без соответствующей исполнительной документации, именно по этим документам он будет отвечать вместе с подрядчиком.

Последствия подписания заказчиком актов приемки выполненных работ

Право собственности за результат работ переходит к заказчику только с подписанием итогового акта приемки законченного строительством объекта, как и риски случайной гибели или повреждения согласно ст. 705 и ст. 741 ГК РФ. Также вся подписываемая заказчиком исполнительная документация, как результат проведенного строительного контроля в процессе строительства подтверждает освидетельствование и также не означает приемку работ. Однако подписываемые ежемесячно формы КС-2 отражают именно приемку работ заказчиком по качеству и по количеству. Также в отечественной правоприменительной практике нет однозначной позиции судов касательно права заказчика предъявлять претензии подрядчику к качеству выполненных работ после подписания формы КС-2. Суды часто становятся на сторону подрядчика при подписании заказчиком форм КС-2 даже без исполнительной документации, подтверждающей качество.

Поэтому часто недобросовестные подрядчики всеми силами стараются подписать документы об оплате с заведомо ложными данными по объемам и/или качеству работ. При этом они знают, что над заказчиком постоянно висит ответственность по кассе бюджета, не освоив которую в конце года запланированные средства возвращаются в бюджет и вернуть их в федеральную или региональную адресную инвестиционную программу бывает если не реально, то очень сложно и долго. Таким образом подрядчики пытаются разделить ответственность с заказчиком за свои приписки и низкое качество выполненных работ. При этом исполнительная документация если и предоставляется, то многим позже под подписанные КС-2, а не по фактическим выполненным работам. И в этой игре заказчик часто оказывается потерпевшим, когда к нему применяются меры административного или даже уголовного наказания за неправомерные действия подрядчиков.

Проблемы оформления исполнительной документации.

В связи характером приемки результатов с подписанием документации на оплату возникают трудности с оформлением и комплектацией исполнительной документации.

С одной стороны, это очень удобно: можно всегда найти виновных, найдя несоответствия объемов, указанных в документах на оплату и обмерянных в натуре, либо указанных в исполнительной документации. С другой стороны, для страховки представителю технического заказчика, подписавшему формы на оплату, необходимо более щепетильно подходить к вопросам контроля объемов с подписанием форм КС-2, а также фиксацией всего этого в исполнительной документации.

При таком подходе отсутствие какого-либо документа или записи с легкостью может перевести специалиста с разряда свидетеля в подозреваемые. Хотя представитель строительного контроля заказчика наделен обязательствами по приложению максимальных усилий, а не обязательствами по достижению результата, как подрядчик.

Поэтому представитель строительного контроля заказчика вынужден требовать с подрядчика, либо сам комплектовать исполнительную документацию дважды: в начале под подписанные формы КС-2, и затем итоговый вариант — на сдачу объекта. А так как многие работы невозможно оплатить в связи с несоответствием рабочей документации локальным сметным расчетам, прошедшим государственную экспертизу, а также изменениям на строительной площадке, часть исполнительной документации готовится отдельно под другие документы об оплате, которые будут позже.

Также исполнительная документация оформляется чаще из-за необходимости подписания форм КС-2. К примеру, такие работы как монтаж металлоконструкций могли бы оформляться один раз актом освидетельствования ответственных конструкций, а подрядчик вынужден ежемесячно оформлять также и акты освидетельствования скрытых работ для подтверждения объёмов.

Ещё одной причиной увеличения оформления исполнительной документации является низкое качество рабочей документации, когда из-за слабой детализации графической части проектировщик закладывает сверхнормативные запасы материалов, которые затем попадают в смету и становятся потенциальными приписками подрядчика. А так как проектировщик в роли авторского надзора часто отказывается корректировать рабочую документацию, заказчику не остаётся выбора, как заставить подрядчика перечерчивать все исполнительными схемами по захваткам, предотвращающая тем самым приёмку оплаты с приписками.

И далее если подписант КС-2 заказчика и специалист строительного контроля заказчика — разные лица (как сейчас часто бывает), то первый затребует исполнительную документацию с указанием объемов выполненных работ в актах освидетельствования и схемах, чтобы прикрыть ими себя. Также нередко заказчики требуют оформления актов освидетельствования не только на работы, влияющие на безопасность, но и на все единичные расценки, указанные в сметном расчете. Разработчики всевозможного программного обеспечения по цифровизации исполнительной документации уже любезно предлагают функционал с учётом объёмов выполненных работ по единичным расценкам в том числе в общем журнале работ РД-11-05-2006, превращая его в ежедневный КС-6а. Т.е. решая одну проблему — получаем другую.

Таким образом если исполнительная документация и так велась тяжело и с большими отставаниями, то по данной схеме взаимодействия становится вообще неподъемной. Все это с одной стороны «прикрывает» подписантов КС-2, а с другой — распыляет ресурс инженерно-технических работников и тормозит процедуры освидетельствования, наделяя исполнительную документацию новым избыточным функционалом бухгалтерского учета.

А как обстоят дела у наших зарубежных коллег?

Теперь рассмотрим некоторые условия типовых контрактов AIA и правил регулирования закупок США в части возможности выдачи замечаний после подписания документов на оплату:

§9.4.2 A201-2017: «…выдача свидетельства на оплату не будет являться подтверждением того, что заказчик провел исчерпывающие или непрерывные проверки на месте для проверки качества или количества выполненных работ…».

§9.6.6 A201-2017: «Свидетельство об оплате, платеж за прогресс, частичное или полное использование, или использование объекта владельцем не означает приемку работ, не соответствующих контрактным документам».

§12.2.1 A201-2017: «Подрядчик обязан незамедлительно исправить работы, отклоненные заказчиком или не соответствующие требованиям контрактной документации, обнаруженные до существенного завершения и независимо от того, были ли они изготовлены, установлены или завершены. Расходы на исправление таких отклоненных работ, включая дополнительные испытания и проверки, расходы на вскрытие и замену, а также компенсацию услуг Заказчика и расходов, связанных с этим, производятся за счет подрядчика».

Согласно п.52.232-32 FAR: «Утверждение должностным лицом по контракту запроса на оплату, основанную на результатах, не является приемкой правительства и не освобождает подрядчика от выполнения обязательств по настоящему контракту».

Аналогичные условия существуют и в типовых контрактах FIDIC Red book:

1.1 (е) Определения:

• «Термин промежуточное платежное свидетельство обозначает любое платежное свидетельство, выдаваемое Инженером, за исключением окончательного платежного свидетельства.
• Термин окончательное платежное свидетельство обозначает платежное свидетельство, выдаваемое Инженером в соответствии с пунктом 60.8».
• 7.3 Ответственность, не затрагиваемая одобрением.
• «Одобрение Инженером в соответствии с пунктом 7.2 не освобождает Подрядчика от его ответственности по Контракту».
• 39.1 Удаление ненадлежащих результатов работ, материалов или оборудования.

«Инженер обладает полномочиями периодически давать указания:

• (а) удалить со строительной площадки в пределах срока или сроков, которые могут быть установлены в этом указании, любые материалы или оборудование, которые, по мнению Инженера, не соответствуют условиям Контракта;
• (b) заменить их на качественные и подходящие материалы или оборудование;
• (с) удалить и выполнить заново надлежащим образом любую работу, несмотря на какие-либо предыдущие испытания результатов этой работы или промежуточные платежи за нее, которая в отношении (i) материалов, оборудования или качества работы, или проекта, который выполнил и за который отвечает Подрядчик, по мнению Инженера, не соответствует условиям Контракта».

60.4 Внесение исправлений в свидетельства

«Инженер может при помощи любого промежуточного платежного свидетельства внести любое исправление или изменение в любой из выданных им предыдущих промежуточных платежных свидетельств и имеет право исключить какие-либо работы из любого промежуточного платежного свидетельства или уменьшить их стоимость, если эти работы не выполняются удовлетворительным для него образом».

Более того, условиями также закреплено требование использовать в расчетах самые последние данные по контракту. Т.е. нет такого жесткого ограничения как у нас — оплатили работы — все, менять нельзя. И потом мучаемся на повторной государственной экспертизе — одни объемы по старой расценке, новые — по другим, несколько сметных расчетов для отслеживания изменений. Всего этого не нужно: изменили расценку по каким-то причинам — учитываем ее в расчетном листе и подбиваем сумму.

Итак, мы выяснили, что платежи за прогресс, или промежуточные платежи не являются чем-то жестким и окончательным, как у нас. Подписывается лишь аналог нашей справки КС-3 — свидетельство об оплате. Документ с единичными расценками и объемами в виде расчетных листов подается подрядчиком с другой документацией, подтверждающей прогресс и качество выполненных работ. А раз нет жесткой приемки — расчетные листы (аналоги форм КС-2) могут корректироваться вплоть до финальной оплаты с подписанием свидетельства о завершении.

Чем же тогда в США и ЕС являются промежуточные платежи, если не приемкой? Согласно п.11.8 практического руководства CSI: «Условия договора обычно предусматривают, что платежи за прогресс не являются приемкой. Платежи за прогресс производятся в ответ на заявления и заверения подрядчика о том, что работа соответствует требованиям контрактной документации. Это означает, что сертификация оплаты заказчиком не основана на исчерпывающих проверках. Таким образом, условия контракта предусматривают, что владелец может отказаться от работы и соответствующим образом скорректировать оплату в любое время до окончательной приемки».

По сути, промежуточные платежи являются авансированием подрядчика. А как в таком случае подрядчики не пользуются ситуацией и не подают на выполнение больше, чем сделали? И как в таком случае работать заказчику, зная, что все расчеты сугубо приблизительны, если не являются жесткой приемкой?

Во-первых, авансирование есть и у нас. А при прекращении строительства и/или смене подрядчика проблема незачтенного аванса и его возврата будет в любом случае. К примеру, на строительстве военных объектов подрядчикам выдается аванс в размере до 85%. И ничего, как-то мирятся с этим. Может поэтому и заканчивают быстрее, чем на гражданке.

Во-вторых, часть от 5-10% удержания уходит как раз на покрытие рисков превышения оплаты при такой приблизительной оценке объемов выполненных работ. Ели подрядчик не достроит и будет расторжение контракта, то в любом случае пересчет остатков будет также, как и у нас. Но у нас подрядчик может не подписать минусовые формы КС-2 для сторнирования, а у зарубежных коллег этого делать просто не требуется, так как подбить объёмы можно в любой момент.

В-третьих, в США действует Закон о ложных исках (закон Линкольна). По которому любой может собрать доказательства о приписках, подать в прокуратуру и получить от 15 до 30% от этой суммы. Это может быть сметчик, готовивший формы, или другой специалист подрядчика, а директор этого никогда и не узнает. Т.е. заявление пишут мимо заказчика, в чем есть определенный резон, если он в сговоре с подрядчиком. Штрафы двойные, поэтому подрядчик не знает откуда может прилететь и много раз подумает, прежде чем решится на такие противоправные действия.

Вместе с тем, внедрение BIM позволит многократно увеличить точность расчетов объемов и соответственно снизит риски переплаты подрядчику.

Какой подход лучше?

Для упорядочивания процедур, или, как сейчас модно выражаться, «бизнес-процессов» разных уровней приемки следует пересмотреть, а по сути, заново их составить. Тогда мы увидим коллизии, где путаются термины, где вообще нет определений терминов, где лучше заменить привычные названия документов так, чтобы не путать их с другими процессами, а где документы имеют избыточные данные, либо дублируют другие формы.

Четкие термины, определения и правила дадут необходимую однозначность и сократят споры между сторонами. Можно предложить оставить термин приемки только для финальной сдачи-приёмки законченного строительством объекта. В части подтверждения качества и безопасности оставить термин освидетельствования, а для промежуточных платежей использовать термины оплаты за прогресс и оценки стоимости выполненных работ.

Конечно, на данный момент мы имеем колоссальные проблемы со строительным контролем, исполнительной документацией, проектированием и ценообразованием. В то же время можно проследить как существующая модель оплаты с приемкой усугубляет все эти проблемы ещё больше.

Результатом является раздутая исполнительная документация, низкое качество строительства, административные наказания, уголовные дела, неэффективность работы инженерно-технических работников. С другой стороны, плюсов разделения промежуточных (периодических) платежей на авансирование и финальный расчёт, масса, начиная от сокращения бессмысленных бюрократических барьеров и заканчивая ускорением расчетов с подрядчиком.

Документация должна быть более гибкой, тогда она сможет меняться вслед за изменениями проекта без необходимости приостановки работ. Кроме того, зарубежная модель оплаты может открыть дорогу контрактам с паушальной суммой и оплате по проценту готовности. Зарубежная модель оплаты полностью меняет психологию взаимоотношений между заказчиком и подрядчиком. Если подрядчик не сможет отказаться от устранения замечаний, как это происходит сейчас, после подписания документации на оплату, он вынужден будет активнее заботиться о качестве.

У контролирующих органов в принципе пропадает возможность выдачи замечаний в процессе стройки. Полноценная проверка сможет пройти только по окончанию строительства после финального расчета. Является ли это плюсом для участников строительства — несомненно. Меньше отвлекаться специалистам на формирование документов для запросов. Является ли это минусом для контролирующих органов? В существующей модели приемки — возможно.

Для этого нужно ответить самим себе на один вопрос: а надо ли в принципе такой репрессивный механизм приемки-оплаты, пополняющий ряды заключенных и без того дефицитными строителями, если есть другой, более эффективный путь?

P.S: Если цифровизовать бардак, к сожалению, получится цифровой бардак.

Александр Карпушкин, SPIN-код: 6275-9795, AuthorID: 1114061. Специально для Телеграм-канала «Просто о сметах»

Cписок использованной литературы:

1. A201-2017 General Conditions of the Contract for Construction. AIA Contract documents — [Электронный ресурс]. — Режим доступа
2. Amendments to the FIDIC Conditions of Contract for Construction for Building and Engineering Works Designed by the Employer, Second Edition 2017 [ISBN 978-2-88432-084-9].
3. An Official Website Of The United States Government. Federal Acquisition Regulation – [Электронный ресурс]. — Режим доступа.
4. John Wiley & Sons, Inc. Construction Contract Administration Practice Guide., The Construction Specifications Institute. Hoboken, New Jersey 2011 — 306 p.
5. ГОСТ 16504-81 Испытания и контроль качества продукции. Основные термины и определения.
6. Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 №14-ФЗ.
8. Постановление Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства».
9. Приказ Минстроя России от 14 января 2020 г. № 9/пр. «Об утверждении Типовых условий контрактов на выполнение работ по строительству (реконструкции) объекта капитального строительства и информационной карты типовых условий контракта».
10. Приказ Минстроя России от 23 декабря 2019 г. № 841/пр. «Об утверждении Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования) и Методики составления сметы контракта, предметом которого являются строительство, реконструкция объектов капитального строительства».
11. Приказ Ростехнадзора от 12.01.2007 № 7 «Об утверждении и введении в действие Порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства» (РД-11-05-2007).
12. Приказ Ростехнадзора от 26.12.2006 №1128 (ред. от 09.11.2017) «Об утверждении и введении в действие Требований к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требований, предъявляемых к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения» (РД-11-02-2006).
13. СП 48.13330.2019 Организация строительства (Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004).
14. СП 68.13330.2017 Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения (актуализированная редакция СНиП 3.01.04-87).
15. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №44-ФЗ.
16. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 №184-ФЗ.
17. Федеральный закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30.12.2009 №384-ФЗ.
18. Цопа, Н.В. Исследование основных проблем расчетов по смете контракта в строительстве и пути их решения / Н.В. Цопа, А.С. Карпушкин // Экономика строительства и природопользования №3 (84). 2022 год. с.5-16.
19. Цопа, Н.В. Совершенствование системы ценообразования при бюджетном финансировании строительства на примере зарубежных подходов / Н.В. Цопа, А.С. Карпушкин, А.Е. Халилов // Экономика строительства и природопользования №30 (80). 2021 год. с.53-63.