Зачем нужно ограничение изменения объемов работ с изменением цены более чем на 10%?

Согласно 44-ФЗ статья 95 ч.1 п.1.3) при изменении объема и (или) видов выполняемых работ по контракту, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, геологическому изучению недр, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также по контрактам, предусмотренным частями 16 и 16.1 статьи 34 настоящего Федерального закона. При этом допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта не более, чем на десять процентов.

Благодаря этому при увеличении цены за счет объёмов свыше 10% заказчики вынуждены отдавать эту часть работ другим подрядчикам, теряя драгоценное время на конкурентные процедуры и тратя ресурс инженерно-технического персонала. Возможно многие, работающие в строительстве на государственном заказе задавались вопросом: зачем нужна эта норма и чьи интересы она защищает? Давайте все-таки разберемся, откуда «ноги растут», чтобы понять, зачем в принципе это нужно. Не секрет, что с приходом рыночной экономики и принципов конкуренции мы переняли с запада многие отдельные элементы и системы. Рассмотрим аналогичные условия в правилах регулирования закупок и типовых контрактах США и европейского союза.

Согласно п.11.702 FAR США: «Контракты на строительство могут предусматривать изменение расчетных количеств товаров по удельной цене. Когда разница между расчетным количеством и фактическим количеством товара по цене единицы составляет более плюс или минус 15 процентов, по требованию правительства или подрядчика должна быть произведена справедливая корректировка контрактной цены. Подрядчик может запросить продление срока, если изменение количества таково, что приводит к увеличению времени, необходимого для завершения».

Согласно параграфу 9.1.2 типовых условий контракта A201-2017 AIA США: «Если цены за единицу указаны в Контрактных документах или впоследствии согласованы, и, если первоначально предусмотренные количества существенно изменены таким образом, что применение таких цен за единицу к фактическим количествам приводит к существенному неравенству для Владельца или Подрядчика, применимые цены за единицу должны быть скорректированы справедливо».

Согласно директивам европейского союза, порог изменения цены для строительных работ также составляет не менее 15%, а в некоторых случаях достигает 25%. Аналогичные условия существуют и в типовых контрактах FIDIC. Согласно параграфу 52.3 Red book: «Если после выдачи акта сдачи-приемки объектов в полном объеме обнаружится, что в результате:

(b) всех изменений, внесенных по результатам измерений оцененных количественных показателей, указанных в смете, за исключением резервных сумм, работ в дневное время и изменений цены в соответствии со статьей 70, но не по какой-либо иной причине, были произведены добавления к или вычеты из цены Контракта, общая стоимость которых превышает 15% от «действительной цены Контракта» (в контексте настоящего пункта этот термин обозначает цену Контракта за вычетом резервных сумм и резерва на повременные работы, если таковой предусмотрен), в этом случае (с учетом всех других действий, уже предпринятых в соответствии с каким-либо другим пунктом или положениями настоящей статьи) после соответствующих консультаций Инженера с Заказчиком и Подрядчиком к или из цены Контракта прибавляется или вычитается дополнительная сумма, одобренная Подрядчиком и Инженером, или, если по этому вопросу не будет достигнуто согласие, определенная Инженером с учетом условий на строительной площадке Подрядчика и общих накладных расходов по Контракту. Инженер обязан уведомить Подрядчика о любом определении, вынесенном в соответствии с положениями настоящего пункта, направив копию этого уведомления Заказчику. Эта сумма должна быть основана только на величине той суммы, на которую такие прибавления или вычеты превышают 15 процентов от действительной цены Контракта».

Согласно рассмотренным правилам регулирования закупок США и ЕС, а также условиям типовых контрактов по строительству выяснилось, что там этот порог составляет около 15-25%. И заметьте, преступив этот порог предписывается пересматривать цену и сроки строительства, а не заключение нового контракта с другим подрядчиком.

Как видно, аналогичная зарубежная норма имеет больше общего с условиями статьи 744 ГК РФ, согласно которым заказчик имеет право вносить корректировки в проект, если суммарные изменения не превышают 10% стоимости контракта, а подрядчик имеет право на корректировку сметы, только если эти изменения объёмов перевалят 10% цены контракта.

Многие специалисты заявляли о негативном влиянии смешения требований 44-ФЗ для строительства с другими видами деятельности. И данная ситуация только подтверждает необходимость выделения закупок для строительства в отдельные правила. Более подробный анализ отечественной и зарубежных систем закупок выполнен в работе.

Кроме того, зарубежные коллеги часто пересматривают цену не просто соразмерно измененным объемам работ, но и единичные расценки, в которые входят накладные расходы аналогично позициям отечественной формы сметы контракта. Одним из отличий зарубежного ценообразования является то, что накладные расходы (Overhead and Profit — P&P) начисляются несколько раз. И крайнее начисление существенной части накладных расходов осуществляется дифференцировано к стоимости строительства. Чем выше стоимость строительства – тем ниже начисляется доля общих накладных расходов. Это справедливо, ведь подрядчик, получая больше объемов и увеличивая прямые затраты, получает больше выгоды, снижая долю постоянных затрат на данном конкретном объекте. Согласно сборнику RS Means США размер таких накладных расходов составляет от 5 до 30%.

Таким образом, если объемы растут из-за изменений проекта, то стоимость повышается не пропорционально. Выгода государства очевидна. Более подробный анализ отечественного и зарубежного ценообразования в строительстве выполнен в работах: 1, 2, 3.

У нас же доля накладных расходов неизменна и составляет условно постоянную величину к прямым затратам. И чем выше стоимость контракта в связи с увеличением объемов работ — тем выгоднее подрядчику работать за счет уменьшения доли постоянных затрат при неизменной доле накладных расходов.

И наоборот, чем мельче объект — тем он менее выгоден подрядчикам, в том числе из-за перебазировки и прочих расходов. Но мелкие и не дорогие объекты также кому-то нужно строить. А со сжатыми сроками, когда только к концу строительства выявляется необходимость в дополнительных работах, превышающих 10% цены, менять коней на переправе не просто не выгодно, это может сорвать сроки сдачи в эксплуатацию объекта. Тем более, на такие относительно небольшие объемы работ мало кто соглашается.

Таким нехитрым способом сравнения мы выяснили, что рассматриваемое ограничение в статье 95 44-ФЗ имеет зарубежные корни, однако в системе отечественного ценообразования не имеет смысла, по крайней мере в том виде, в котором оно есть, так как не защищает ничьи интересы и не распределяет риски между участниками строительства.

Как некая мера, препятствующая противозаконным действиям участников строительства по раздутию сметы, ограничение показало себя неэффективно. Здесь также можно задаться вопросом: зачем нужно искать другого подрядчика, если первый нормально справляется и достроит быстрее? Тем более для заказчика эти объёмы дешевле не будут.

Перенимать зарубежный опыт нормально. Мы не раз брали что-то хорошее и делали еще лучше. Но интегрируя отдельные элементы и целые системы необходимо понимать, как они работали там и как они могут или не смогут работать у нас. И понимать нужно хотя-бы для того, чтобы из хорошего не сделать хуже.

Александр Карпушкин, SPIN-код: 6275-9795, AuthorID: 1114061. Специально для Телеграм-канала «Просто о сметах».